一文詳解《在香港實施穩定幣發行人監管制度的立法建議》
一、文件出台背景
1、香港政府針對虛擬資產出台一系列監管措施
自香港特區政府於2023年6月起开始實施虛擬資產交易平台相關發牌制度以來，香港政府正在努力逐步完善和促進香港Web3生態系統的發展，此文件的出台無疑爲又一重要舉措。基於《虛擬資產OTC咨詢文件》、《證券及期貨條例》、《打擊洗錢條例》等有關發牌、監管與執法安排的具體規定，有關部門能夠進一步妥善管理與香港穩定幣發展相關的實際和潛在風險，從而與國際標准保持一致。1
2、《在香港實施穩定幣發行人監管制度的立法建議》出台的歷史背景
隨着全球Web3產業的迅速發展，穩定幣作爲一種特殊類型的加密貨幣逐漸受到各國政府和監管機構的關注。在發行的最初，穩定幣主要通過錨定法定貨幣或其他資產的價值，爲用戶提供更穩定的價值存儲和支付手段，以進一步降低價格波動。但不可否認的是，穩定幣的發行和流通也帶來了如洗錢、恐怖融資和市場操縱等潛在金融風險。面對穩定幣的風險挑战，各國政府和國際監管機構开始加強合作，建立全球統一的監管框架。2020年10月，金融穩定理事會（FSB）發布了《解決全球穩定幣（Global Stable Coin,GSC）項目所引起的監管、監督挑战》建議，提供了一套基本原則和最低要求，以引導各國制定穩定幣監管政策。
作爲國際金融中心，香港金融市場在全球具有重要地位。香港特區政府一直致力於促進金融創新，同時確保金融穩定和市場誠信。因此，在全球監管環境發生變化的背景下，香港有必要及時調整自身的監管制度，以適應新的金融發展趨勢。香港特區財經事務及庫務局和香港金融管理局於2023年12月27日聯合發表公衆咨詢文件，就有關監管穩定幣發行人的立法建議收集意見，旨在爲香港的穩定幣市場提供一個清晰、透明和健全的監管框架，以保護投資者利益，維護金融穩定，並促進金融科技的可持續發展。
3、TerraUSD的崩盤
韓國人權道亨創立的加密貨幣TerraUSD和LUNA於2022年5月崩盤，造成全球投資者損失大約400億美元的加密貨幣領域大崩盤事件，涉嫌金融欺詐。
二、文件重點內容
《在香港實施穩定幣發行人監管制度的立法建議的咨詢文件》旨在爲香港穩定幣市場提供一個清晰、透明和健全的監管框架，以保護投資者利益，維護金融穩定，並促進金融科技的可持續發展。
1、監管範圍與監管要求
該咨詢文件提出，對穩定幣發行人的監管範圍將全覆蓋在香港從事穩定幣發行、銷售、交易和管理等業務的個人與機構，即未來任何在香港從事穩定幣業務的發行人和服務提供商均需遵守相應的監管規定。
同時，爲確保穩定幣的穩定性和安全性，該咨詢文件提出了一系列監管要求，包括但不限於發行人應具備充足的資本金、風險管理能力與透明度，設置相應的風險准備金等。此外，監管機構還將對穩定幣發行人的治理結構、運營模式、內部控制等方面進行審查和監督。
2、許可制度
該咨詢文件建議相關監管部門設立許可制度，並對從事港元穩定幣業務的機構均應獲得香港金融管理局（HKMA）的許可作出了具體的規定，從而確保只有符合相應監管要求的機構才有資格在香港市場开展港元穩定幣業務。
3、反洗錢和打擊恐怖融資及投資者保護
該咨詢文件不僅對反洗錢和打擊恐怖融資的重要性進行了強調，同時也對發行人和服務提供商需遵循相關法規，建立健全客戶盡職調查、交易監測和報告制度等措施作出了細致規定，以更好地防範非法活動。
此外，爲更好地保護投資者利益，此咨詢文件要求穩定幣發行人和服務提供商應對投資者提供充分的披露，包括但不限於產品特徵、風險和費用等信息。同時，香港相應監管機構也將時刻保持對投資者教育和投訴處理機制建立的關注。
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三、文件重點條款
據香港特別行政區政府新聞公報及香港金融管理局官方披露，此文件在訂立過程中已考慮到香港金管局在去年發布的《加密資產和穩定幣的討論文件》後所了解和整理到的市場與公衆意見、與持份者的持續討論、本地的市場情況及迫切需要以及相關國際標准。此文件的重點如下：
1、第2、3條——咨詢文件擬定監管框架的政策目標與指導原則
香港金管局等機構在制定此咨詢文件時遵循相同業務、相同風險、相同監管的監管指導原則，以制定適當措施用以預防潛在風險、爲穩定幣用戶通過合法保障、維持國際金融地位、提供清晰的法律監管環境爲政策目標，同時對預期監管制度進行優化，以風險爲本、與風險相稱，適應不斷發展進化的市場發展，處理潛在的監管套利等情況。3
2、第4條——咨詢文件涵蓋範圍
香港金管局等機構在制定此咨詢文件時參考了標准制定組織與相關國際組織以及虛擬資本市場普遍採用的法幣穩定幣定義，即建議將穩定幣界定爲符合但不限於文件所提及的五種加密保護數碼形式價值，並同時將法幣穩定幣定義爲特定資產爲單一或多個法幣的穩定幣。
3、第6條——通過引入新法例實施發牌制度，從而要求所有符合條件的法幣穩定幣發行人必須獲取金融管理專員發出的牌照
該文件所涉符合條件的法幣穩定幣發行人具體是指在香港發行法幣穩定幣、港元穩定幣、向香港公衆人士積極推廣其法幣穩定幣發行的發行人。4同時，文件對“積極推行”作出了明確的規定，即以香港公衆人士爲對象的網上活動、頻繁聯絡香港公衆人士並推廣其服務、以香港公衆人士爲對象的大衆媒體宣傳等行爲。值得注意的是，此規定也與香港法例第571章《證券及期貨條例》的具體規定相呼應。
這表明在香港穩定幣監管制度貫徹施行的時代大背景下，在未獲得由金融管理專員發出的牌照的情況下從事法幣穩定幣發行的持牌活動將構成法定刑事罪行。
4、第6、7條——規定只有相應指定持牌機構可开展售賣法幣穩定幣的相關服務，只有由持牌發行人所發行的法幣穩定幣方有資格售予零售投資者
該文件的論述部分提及只有指定持牌機構才能开展售賣法幣穩定幣的相關服務，意味着在香港並非所有的公司或個人均可進行穩定幣發行和交易業務。只有獲得香港金融監管部門（例如香港金融管理局）頒發的特定許可或執照的機構才能進行此類業務，包括但不限於獲發牌的法幣穩定幣發行人、認可機構、持牌法團及持牌虛擬資產交易平台等，此舉是爲了進一步確保市場的健康發展和保護投資者利益。同時，正如從此文件指出的“提供購买服務”具體範圍5，在提供售賣法幣穩定幣的服務時，相應持牌法團須持有證券交易牌照，且必須獲證監會許可進行虛擬資產交易。
咨詢文件規定發行監管制度主要要求法幣穩定幣發行人須持有香港金管局頒發的相應牌照並符合一系列發牌條件和監管要求；而發售監管制度要求受監管實體只可以將由金管局發行牌照的穩定幣發行人所發行的穩定幣出售給散戶投資者，其余類型的穩定幣只能出售給專業投資者。
值得注意的是，此咨詢文件同時提及持牌發行人所發行的法幣穩定幣才有資格售予零售投資者，這一規定實質上是進一步對零售投資者可以購买的法幣穩定幣的範圍作出了嚴格而又具體的限制——即只有獲得許可的發行人發行的穩定幣才能向零售投資者出售，從而有助於確保投資者購买的穩定幣具有一定的安全性和穩定性。
此規定的主要目的是爲加強對香港法幣穩定幣市場的監管，提高市場透明度，降低潛在風險，保護投資者的權益，從而更好地推動香港法幣穩定幣市場的健康發展，提高其國際競爭力。
5、第6、7條—— 禁止推廣非持牌發行人的法幣穩定幣發行或非指定持牌機構所提供的購买法幣穩定幣的服務
爲進一步加強對香港穩定幣的監管，降低因穩定幣虛擬性而滋生的各類犯罪風險，文件要求禁止推廣非持牌發行人的法幣穩定幣發行——即在香港，不允許對未獲得金融監管部門許可的發行人所發行的法幣穩定幣進行市場推廣，借此以確保金融市場上進行的相應法幣穩定幣發行和交易活動是在合規的前提下存在的，從而大大降低投資者面臨的潛在風險。在這種情況下，法幣穩定幣發行人必須是在香港注冊成立的公司，並在香港設有注冊辦事處，同時其CEO、高管團隊與主要人員須常駐香港並對其穩定幣的發行活動採取有效管控措施。
此外，根據該文件項下的具體要求，如上文第一點所述，根據香港金管局及巴賽爾委員會出台的具體規定，只有由持牌發行人所發行的法幣穩定幣才可出售給散戶投資者，即根據咨詢文件的規定，其他類型的穩定幣不適合售予公衆使用，從而僅可出售給專業投資者。
此規定的主要目的是爲加強對香港法幣穩定幣市場的監管，降低潛在犯罪風險，保護投資者的權益，從而更好地防範非法金融活動，維護金融穩定。
6、第9、10條——賦予當局所需權力，因應虛擬資產市場的快速變化調整受監管穩定幣及活動的範圍
一方面，文件規定了賦予當局所需權力以應對虛擬資產市場的快速變化。隨着互聯網技術與科技的快速進步，虛擬資產市場發展迅速，各類新型資產與業務模式不斷湧現。金融監管部門需要緊跟市場發展趨勢，實時調整監管策略和措施，以確保市場的健康發展。這意味着香港金融監管部門（例如香港金融管理局）將被授權以更靈活的方式應對虛擬資產市場的變化，以便更有效地監管市場。這可能包括制定新的規定、調整現有規定、發布指導意見等。根據巴塞爾加密資產審慎監管標准，相應監管部門制定了與支持穩定幣的儲備資產和穩定機制有關要求（包括但不限於優質儲備資產、公开披露、報告和審計、禁止支付利息、風險管理等）、要求穩定幣持有人及時按面值贖回、最低財務資源、相關信息披露、風險管理、公司治理與適當人選、反洗錢合規等要求。
另一方面，此咨詢文件規定了調整受監管穩定幣及活動的範圍。在此意義上，相應金融監管部門可以根據市場變化和風險狀況對受監管的穩定幣種類以及相關活動進行調整。例如，監管部門可以擴大或縮小受監管的穩定幣種類，或者對某些特定的穩定幣活動實施更嚴格或更寬松的監管政策。
不可否認的是，這一規定主要是爲了使香港金融監管部門能夠更靈活、有效地應對虛擬資產市場的快速發展和變化，提高監管的針對性和實效性，從而更大程度上確保市場的健康發展，保護投資者的權益，維護金融穩定，提升香港在國際金融市場的競爭力。
7、第13條——提供過渡安排，以促進監管制度順利施行
基於保護投資者的權益與維護香港金融市場穩定之目的，在正式實施此文件所規定的監管制度之前，金融監管部門會提供一定的過渡期和相應的安排以最大程度上確保市場的穩定過渡和各方的順利適應。根據此咨詢文件的規定參考，在新監管制度正式實施之前，香港金融監管部門會給予市場參與者一定時間以適應新的法規要求。即香港穩定幣監管制度將於實施此新立法條例在憲報刊登1個月後生效。在過渡期內，相應市場參與者可以根據新的規定調整自己的業務模式、合規措施和內部管理，以確保在新監管制度下的合規經營。
同時，爲更好地貫徹實施新立法規定，一方面，金融監管部門將會於過渡期內會加強與市場參與者的溝通與合作，及時發布相關政策解讀和指導意見，舉辦培訓和研討會；另一方面，相應監管部門可能會在過渡期內提供一定程度的合規支持，如協助市場參與者進行合規評估，提供合規建議等，從而幫助市場參與者更順利地適應新的監管制度。
在過渡期內，已經在市場上運營的穩定幣發行人和服務提供商需要向金融監管部門申請相關許可或注冊。金融監管部門會根據新的監管制度對申請進行審批，並對已獲得許可或注冊的市場參與者進行監管。而在新立法條例生效日期前從事穩定幣發行活動並在香港有具意義且實質業務的合資格現有發行人在生效日期後的三個月內向金管局提交穩定幣發行人牌照申請並合規通過後，可以於6個月的不違反期間內繼續經營業務。
通過提供過渡安排，金融監管部門旨在促進市場的平穩過渡，降低新監管制度實施帶來的衝擊，確保市場的健康發展。
https://m.chinatimes.net.cn/article/133187.html，2024年3月23日訪問。
[2] 參見
https://new.qq.com/rain/a/20231229A05ML100，2024年4月11日訪問。
[3] 參見https://www.hkma.gov.hk/chi/news-and-media/press-releases/2023/12/20231227-4/，2024年3月31日訪問。
[4] 指作爲主事人或代理人，向任何人提供購买FRS渠道的行爲，包括（但不限於）分銷
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